促进农村土地承包经营权有序流转和适度规模经营,对农业供给侧结构性改革具有引领作用,对提高农业现代化水平、增加农民收入具有重要意义。我们围绕这一课题,深入德州（ 农用地、 商住地、 工业地）市的高海村、聊城（ 农用地、 商住地、 工业地）市的唐洼村进行访谈,进一步了解了农民意愿,深化了对土地流转和适度规模经营规律的思考和认识。

　　他们为什么不愿流转土地?

　　武城县高海村约800口人、2000亩耕地,距离德州市区约25公里,距离武城县城约10公里,属典型的传统农村。该村土地流转面积约100亩,占总量的5%左右,全部转包给本村农民,用于粮食生产。转出方主要是常年在外务工、经商或身体有较大疾病的村民。流转价格每亩每年400元左右。土地转包都是口头协议,没有签订合同,也没有申明转包期限,转出方随时可收回土地。

　　茌平县唐洼村有近900口人、2000亩耕地,距离茌平县城12公里。该村土地流转面积约300亩,占总量的15%左右。其中,本村两户人家(两户均在城镇经商)各承租100亩用于林业生产,并与村民签订了流转合同,价格为每亩每年1100元,期限为10年。其余100亩流转给本村不同农户,相互之间达成口头协议,用于种植粮食,流转价格每亩每年600元左右。

　　近年来,各地开展了土地承包经营权确权登记颁证工作,受到了农民欢迎。有些农民将土地经营权流转出去,进城务工经商,既可获得流转收入,也可增加工资收入。多数农民则继续选择自己耕种,问他们“为什么不将土地流转出去?”他们如是回答:

　　——“价格太低,不如自己种划算。”“现在地好种,有大型收割机、播种机,除去成本,每亩每年净赚1000多元。”

　　持这种意见的农民占多数。在他们看来,每亩每年几百元的流转收入与自己耕种所得相比,显然要少得多。而且,在目前机械化水平较高的情况下,他们基本能够做到农闲外出打工、农忙回家耕种,两不耽误。同时,相当一部分村民认为,如果土地流转收益达到每亩每年1000元,就愿意将土地转包出去。因为,这个价格和自己耕种所得已相差无几。

　　目前,工商企业、农业合作组织流转土地的价格较高,但数量有限。有些富裕农民虽有搞规模经营的愿望,但考虑到生产投入较大、产出效益不高,很难给出较高的流转价格,难以达到农民向外流转土地的预期收益。

　　——“农民不种地干啥,外出打工有时候有活、有时候没活,年轻的行,年老了谁要?”

　　持这种意见的农民多数是老年人和文化程度不高、谋生技能较少的年轻人。他们对外出务工、经商的前景及工作稳定性存有忧虑,担心经济形势不好的时候没有工作,害怕年老以后无所依托,觉着手中有地心里踏实。

　　——“别说1000元,2000元我也不租给他,我就自己种。”

　　持这种意见的比较少,主要是老年人。他们种了一辈子地,习惯了日出而作、日落而息的乡村生活,对土地有深厚感情和强烈依赖。

　　流转意愿不同,就不能“一刀切”

　　从地域看,距离城区越近、交通越便利的村庄,流转土地的愿望越强；距离城区越远、交通越闭塞的村庄,流转土地的愿望越弱。离城区越近、交通越便利的村庄,土地的市场价值越高,流转价格越高。而且,村民进城务工、经商较为便易,有相对固定的工作。而远离城区、交通闭塞的村庄,土地租金低,同时外出务工、经商相对不易,工作随机性较大。这种差别,使得不同地域农民对土地流转的态度大相径庭。

　　从农村类型看,社区村特别是楼房化的社区村,流转土地的愿望比较强；传统村落流转土地的愿望则比较弱。住上楼房的农民逐步适应和习惯了城市生活方式,对土地的感情和依赖相对弱化。而传统村落的农民一时难以摆脱对土地和乡村生活的依赖。

　　从农民年龄看,年轻农民流转土地的意愿较强,年老农民流转土地的意愿则比较弱。年轻农民大多在外务工、经商,其中相当一部分长年在外,并在城镇购买了住房。他们既缺乏种地技能,也没有对土地的深厚感情,种地意愿比较薄弱,最好的选择就是把土地流转出去。而年老的农民则恰恰相反。

　　从前述分析可以看出,土地流转的规模与城镇化进程、农村劳动力转移就业、农业科技进步紧密相连。必须顺应土地流转规律,尊重农民意愿,因地制宜、因人制宜予以引导和支持。城边村、城郊村、社区村、大企业驻地村流转土地的基础较好,农民流转土地的意愿较强,可以较快地推进。远离城区的村庄则须有历史耐心,要随着农村劳动力转移就业、农民代际更替、农业科技进步,逐步加快土地流转步伐。

　　土地适度规模经营的形式多种多样。除转包、出租、入股之外,应大力支持既不改变农户承包关系、又保证地有人种的土地托管服务模式,鼓励各类社会化服务主体开展全程托管、劳务托管、生产环节托管等不同形式的托管服务。大力发展经营性社会化服务组织,开展良种(苗木)繁育、统防统治、测土配方施肥等服务,在农业生产的关键环节上实现适度规模经营。在目前阶段,这对于远离城区村庄更具有实际意义。

　　土地流转有动力,关键是城乡要素能够双向自由流动

　　促进农村土地承包经营权有序流转和适度规模经营的治本之策,是畅通城乡要素双向自由流动的市场化渠道。

　　只有让人才、资金、技术、管理、信息、文化等先进生产要素自由流向农村,才能从根本上提高农业经营效益,提高土地流转收益,增强农民流转土地的积极性。只有让农村转移劳动力在城镇安居乐业,消除其后顾之忧,才能为土地流转和适度规模经营创造前提条件。如果城乡要素不能双向自由流动,土地流转和适度规模经营就难以见效。必须完善城乡发展一体化体制机制,促进城乡要素双向自由流动和平等交换,增强农村土地承包经营权有序流转和适度规模经营的市场化动力。

　　建立新型农业经营主体培育机制。人是生产力中最活跃的因素。目前具有发展潜力的新型农业经营主体各有所长、各有所短。城市工商业经营者具有资金、技术、管理等优势,但对农业并不熟悉,如果贸然进入农业领域难免出现经营困难。现实中出现的流转土地毁约、跑路事例充分说明了这一点。农业院校科研人员、大学毕业生具有较为丰富的农业科技知识,但往往缺乏农业经营管理经验,缺乏到农村创业的意愿。农业专业合作社带头人是一个村乃至几个村经济发展的领头雁,既有农业生产经验、经营管理才能,也有敏锐的市场眼光、良好的群众威信。他们很多兼任村党支部书记或村委会主任,一定程度上存在政企不分的问题。农业种植大户拥有丰富的农业经验和先进的大型机械,流转土地的意愿也比较强,但掌握的先进技术和管理知识有限,单凭一己之力难以将现代生产要素应用于农业。返乡农民工既有农村生活经验也有城市生活经历,见过一定世面,知悉自身特长,易于接受新观念、新技术,也会很务实地选择生产经营方向。

　　针对上述五类群体的特点,应在充分尊重他们市场主体地位的前提下,积极帮助他们解决凭一己之力难以解决的问题,支持其成长为现代农业发展的生力军。建立新型农业经营主体学习交流机制。通过政府购买服务等多种方式,对新型农业经营主体免费进行生产技能、经营能力和创业能力培训。分期、分批组织新型农业经营主体到农业规模经营先进的国家和地区实地考察,开阔眼界,学习经验。山东（ 农用地、 商住地、 工业地）省本身就有许多知名的农业规模经营典型,如德州的德强农场等,市、县、乡政府可优先组织新型农业经营主体在省内、市内、县内相互学习、取长补短。建立新型农业经营主体帮扶机制。基层党委、政府要把农村经济工作着力点放在帮扶新型农业经营主体上,乡镇干部结对联系新型经营主体,帮助他们解决产业规划、资金融通、土地调换等实际问题。建立新型农业经营主体宣传、褒奖机制。授予他们应有的荣誉,激发各类群体到农村创业创新的热情。

　　完善城乡要素双向自由流动市场体系。坚持公益性、便利化原则,加快建设线上线下相结合的农村土地承包经营权流转市场,完善县、乡、村三级服务网络,为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。大力发展农村技术市场,建立集农业技术展示、咨询、交易于一体的信息网络,完善农业科技推广财政补助政策,支持技术入股、技术外包等多种形式的技术服务,促进良种良法、节水灌溉、病虫害防治等先进技术推广、普及。落实新型城镇化发展的户籍、社会保障、子女教育等市民化待遇政策,加强转移就业农民的职业技能培训,使农村转移劳动力能够稳定地在城镇安居乐业。支持各类金融机构拓展农村金融业务,推进新型农村合作金融,提高农业农村金融服务效率。

　　建立土地流转权益保障制度。探索通过立法的形式,明确转为城镇户籍的农民仍然享有原有的土地承包经营权,保障农民的土地承包权不因流转而丧失,消除农民转为城镇户籍、对外流转土地的后顾之忧。针对当前土地流转中出现的违约、跑路等问题,制定颁布统一的土地流转合同示范文本,引导流转双方签订书面流转合同,规范土地流转行为。土地承包经营权流转给本村集体成员以外的,乡镇政府负责对承包人能力、流转合同、土地用途进行审核,确保农民权益不受损害。

　　探索荒山、荒坡等特殊土地出让制度。有恒产者有恒心。国外许多乡村旅游经营者购买下一块荒山、荒坡,不惜投入巨资,营造良好生态旅游环境。与其说他们搞经营,不如说他们是建设理想家园,追求生活梦想。这种情况在国内较为罕见,原因之一就是土地并非自己所有,岂敢巨资投入。坚持土地集体所有制,坚守耕地红线,是毫无疑问的。但对荒山、荒坡等非农用地,可以在确权登记颁证基础上,鼓励自愿有偿长期流转经营权；也可以探索以出让方式永久转让,用于发展乡村旅游。(当然,在保护生态环境的前提下,也可用于种养殖业开发。)当务之急是研究具体的出让办法,通过出让价格调节、用途管制、专家评审、公众参与等方式,确保将荒山、荒坡转让给有实力、有梦想、有追求的经营者,确保收到良好的经济、社会、生态效益。

　　鼓励空心村土地整理与复垦。近年来,大量农村出现了空心村现象,许多房屋年久失修、无人居住,与之相应的宅基地长期闲置浪费。随着城镇化进程加快,空心村现象将日益突出。多数占有废弃宅基地的村民既无整理利用计划,也没有向外流转的动力。可建立村民有偿自愿流转宅基地的市场化机制,对村民自愿流转宅基地的给予一定经济补偿。废弃宅基地的流转同样应尊重农民意愿,乡镇、村干部不能干预。同时,引进社会资本对废弃宅基地进行整理、复垦,用于种养殖业开发。此处的难点在于,废弃宅基地整理、复垦投入大、成本高,而农业开发收益低、见效慢,如果没有支持政策,很难吸引社会资本投入此项事业。可通过以下途径调动社会资本积极性:实行城乡建设用地增减挂钩,社会资本整理、复垦废弃宅基地之后,可划拨一定的城镇建设用地予以补偿；对社会资本整理、复垦的废弃宅基地,探索通过出让方式,赋予其长久使用权；对参与废弃宅基地整治的投资主体,给予一定财政补助。

　　制度决定激励,激励决定绩效。人民群众中蕴藏着无穷智慧、无限力量。畅通城乡要素双向自由流动的市场化渠道,激发和释放发展活力,农业农村发展一定会焕发出新的蓬勃生机。